扩大我国高等教育对外开放的政策建议

        2013年6月22日，21世纪教育研究院、北京大学国际高等教育研究中心联合主办的“中外合作办学与中国高等教育对外开放”研讨会在北京举行。西交利物浦大学校长席酋民、北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院协理副校长陈焕贤、上海纽约大学文理学院副院长赵中建分别介绍了三所中外合办大学的发展与机制创新，厦门大学中外合作办学研究中心主任林金辉、北京理工大学法学院人权法研究中心主任杨成铭分析了中外合作办学发展现状及政策和法律环境。众多教育领域专家学者热烈讨论，对进一步扩大我国高等教育对外开放提出了政策建议。

一、中外合作大学的成功案例

        2003年《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）施行后，中外合作大学陆续设立。三所中外合办大学对大学理念、育人模式、大学文化等进行探索与创新，其办学实践和特色给我国高等教育带来了新的活力。

        西交利物浦大学力图将东西方教育理念根据未来世界发展趋势进行融合，打造一所独特的“下一代的大学”（大学和教育的2.0），其愿景是“研究导向、独具特色、世界认可的中国大学和中国土地上的国际大学”。办学理念是以学生健康成长为目标，以兴趣为导向，以学习为中心。该校课时总数比普通大学少约1/3，其教学过程按照英国高等教育质量保证署（QAA）标准执行。学校建立起“五星育人模式”，形成五个方面的综合教育策略和支撑系统。

        珠海联合国际学院的教育使命为“创建内地首家‘博雅’大学，培育国际‘精英’人才”。引进香港的教学体制与教学方式的同时，联合国际学院也注重将国情与传统文化紧密联系起来，具体教育模式包括博雅教育、全人教育、“四维教育”（“师、生、家、国”）及国际化办学，提出要把学校交回教师、交回学生、交回家长以及交回整个社会。

        三所中外合办大学均实施董事会领导下的执行校长负责制。西交利物浦大学建立扁平化的组织架构，除商学院外不成立学院，系为最高权力机构。三所中外合办大学也突破了国内普通的招生方式，在自主招生上进行创新。上海纽约大学今年招生300人，其中中国学生占一半，另外150人来自美国等几十个国家。学校明确地把国际化、多元化作为重要的办学特色。

二、中外合作办学存在的主要问题

        2003年《条例》和2004年《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（以下简称《实施办法》）虽然提出实行“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针；但由于观念和管理机制落后，教育开放明显落后于中国社会的整体发展，不能适应我国高等教育发展和公众的教育需求。

中外合作办学整体水平不高 

        高等教育中外合作办学目前仍处于探索阶段，总体来看规模较小，水平不高。截至目前，全国经批准设定和举办的中外合作办学机构和项目共有1844个，其中本科及以上的机构只有46所，其中具备独立法人资格的中外合作办学机构仅5所已建、3所正在筹建中。可见具备独立法人资格的中外合作办学机构所占比例很小，处于从属地位和边缘地位。大量的合作办学项目参差不齐，多非国外的优质教育资源。

管理滞后，发展受限 

        按照我国中外合作办学审批体制，本科以上层次中外合作办学机构和项目由教育部国际司政策规划处审批。由于人力有限，审批人员难以了解实际情况，无法对众多申请及时审批。2005 年底至2009年，教育部对本科以上合作办学机构和项目实行受理而不审批的政策，收回省级教育主管部门的审批权，中止中外合作办学的审批活动，具体原因未予说明。

        此外，对中外合作办学项目存在重审批、轻管理的问题。相关的政策法律不完善，例如产权界定不明，使得外方者投资难以获得处置权利和收益，往往以知识产权等无形资产作为办学投入，由于知识产权价值难以评估而为合作办学埋下隐患。

目标和价值的错位 

        按照《条例》规定，中外合作办学属于公益性事业，不得从事营利性经营活动。但是这一限制并不符合WTO教育服务条款的规定。事实上，目前绝大多数国外教育机构和国内机构的价值取向都是营利性和产业性的。这种定位和价值偏离了引进国外优质教育资源的初衷，导致了中外合作办学整体水平低下的现实。

三、解放思想，促进教育对外开放

1. 认识高等教育对外开放的价值  

        与会代表一致认为，在我国进入高等教育大众化阶段后，高等教育对外开放、引进“洋大学”的主要功能不仅是学生数量的增加，而是通过引进优质资源，开展多层次、宽领域的教育交流与合作，提高我国教育国际化水平。

        同时，可以有效地满足公众多样化的教育需求，扭转我国教育贸易的“逆差”。教育贸易是WTO里一个很核心的部分，教育国际化某种程度上不仅关乎国家利益，也具有产业和商业属性。目前每年送三、四十万学生去境外留学，如果扩大对外开放，可以将很大一部分人才和资金留在国内。

        其次，是通过开放促进公办大学改革。国家《教育规划纲要》明确提出“坚持以开放促改革、促发展。”中国经济领域改革的重要经验，就是通过对外开放，形成多元化的体制性竞争，有效地解决问题。对外开放肯定不是解决高等教育所有问题的“灵丹妙药”，但的确是一个可以看得到的变革途径。例如，开放对香港地区的大学招生后，清华、北大的行为方式马上发生了改变。现在的“鲶鱼效应”没有充分体现，主要是“鲶鱼”还太少。如果我国境内的中外合办大学有50所（不足本科院校总数的5%）或更多，高等教育的格局与生态便将完全改变。

2. 国家应对教育开放持更开放的态度

        我国至今没有开放国外大学举办分校（独资办学），前些年曾拒绝过香港亿万富翁举办大学的申请。放眼来看，新加坡、香港、马来西亚、中东等主要教育进口国和地区，均允许甚至大力吸引国外教育机构入境办学。例如，南澳政府资助卡内基·梅隆大学建立了澳洲第一所国外大学的分校；新加坡吸引10所世界级大学的计划提前完成，如今总数已超过20所；马来西亚在上世纪90年代吸引了数所澳、英大学开办分校，最近又起高潮。被认为保守的中东穆斯林国家，教育开放的步子迈得很大，迪拜的知识村、国际学术城，卡塔尔的教育城，都是吸引国际大学的教育特区，已经产生世界性的影响。上述各国管理跨国教育的基本出发点是保护消费者与维护本国高等教育声誉，没有必须与国内教育机构合作的规定。

3. 与时俱进，建立新的教育主权观

        长期以来，影响我国教育对外开放的理论障碍，主要是“教育主权”问题。新近的研究认为，“教育主权”分为核心权力（如教育立法权、司法权）和非核心权利（如学校的管理权、学校的控股权）。高等教育国际化、全球化的基础是主权国家教育权利的相互让渡，这种让渡是有条件的，它应贯彻三个原则：平等性、自主性、共享性。在这三个原则指导下的教育主权共享并不会对我国的教育主权产生真正的威胁，这种新的教育主权观是对国家利益在更高层次上的回归。

转变政府职能，改革审批办法

        中外合作项目审批难、时间长、程序繁琐是当前突出的问题。我国现行中外合作办学实行“两级审批制”，本科以上层次中外合作办学机构和项目审批都在教育部国际司。建议审批分级分类，教育部保留对于本科及本科以上教育机构的审批权，合作项目的审批权下放给省市一级教育行政主管部门，而专业和课程设置可以取消审批，作为学校自主权的一部分，实行备案制。教育部的主要管理职能应当是在监管和服务上，为此，应当重视发挥第三方专业机构和社会组织的作用。

建立中外合作办学营利性和非营利性分类管理的制度

        从现实出发，与国际惯例接轨，建议更科学地认识教育营利性问题，承认部分教育营利性的合理性与合法性。通过对不同类型教育更为科学、细致的划分，对不同形式教育的营利性问题予以规范、确认和法律上的保护。

有学者将现行的各种教育形式分为三种：（1）社会公益性教育（主体是公办学校），主要由政府公共财政负担经费，享有土地、税收等方面的全面优惠政策待遇。（2）非营利性教育机构，经费自筹，也可在事先申报、财务公开和符合国际公认的三原则的前提下进行营利性运作。（3）营利性教育机构，在依法纳税的前提下，政府只对其办学条件和质量进行监督，对非暴利的回报率可不作限制。

深化高等教育综合改革试点，探索设立 “教育特区”

        建议在具备条件的沿海发达地区深化教育开放改革，设立 “教育特区”。可按国际惯例引进国外大学分校、建设一批国际学校，面向国内外招生。倡导投资体系和投资方式多元化，独资、合资均可。对国外进入的优质教育资源，在税收、用地、利润留成方面实行优惠政策，允许营利性教育机构赢利。如此既可借鉴国外先进的教学经验，又可避免我国人才和教育资源的外流，实现“国内留学”，探索具有中国特色的高等教育国际化和教育现代化道路。

四、制约中外合办大学发展的问题

        与会代表也就中外合办大学的限制因素、政策环境与诉求进行了讨论。学校反映境外员工个税沉重、外教聘用政策门槛不利资深学者引进等诸多政策不配套的问题。其中，焦点较多集中在“洋大学”经济可持续的发展模式上。中外合办大学仅靠学费收入不足以支撑其高昂的办学成本，目前，上海纽约大学、西交利物浦大学等都得到地方政府的财政支持。上海纽约大学正在建立依托母校面向海内外募集资金的筹款机制。

对外开放促进教育创新>项目动态>相关研究成果：

（注：如需以下资料，请联系21世纪教育研究院）

《西交利物浦大学、上海纽约大学办学现状调研报告》

《高等教育国际化背景下中外合作办学政策法律环境研究》

《欧盟高等教育国际化政策与欧洲大学联合会的支持》

《我国高等教育中外合作办学现状扫描》

《新形势下如何通过中外合作办学引进优质教育资源》