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2009年 6月13日，由21世纪教育研究院酝酿已久的民间版高考改革方案公之于众，以扩大考生选择权、落实高校招生自主权为核心，构建新的考试、招生制度，一幅触及实质、力图“以改革实践促进改革”的高考改革路径图引人注目。这份名为《高考改革的价值与实践》的民间高考改革方案已经通过相关途径递交给了教育部的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》办公室。
【附：方案全文】高考改革的价值与实践
高考制度是教育教学和人才筛选的基本制度之一。从恢复高考制度三十余年的教育实践看，高考制度对于促进教育发展、保障教育公平、重构教育秩序发挥了重要作用。
但是，现行高考制度的弊端也很明显。例如，偏重知识记忆和解题技巧的考试内容，造成死记硬背与机械训练充斥高中教学。集中录取制度取消了高等学校的招生自主权和受教育者的选择权，限制了高等学校之间的竞争，降低了高等教育的竞争力。一些高考加分、地方分数线、指定特招等政策违背了考试公正的原则，损害了教育公平。不少地方政府将高考升学率视为政绩，形成单一的分数评价和升学率导向，致使基础教育“为考试而教、为考试而学”的“应试教育”弊端严重，造成对学生身体健康、道德品质、个性发展和创造力的伤害，不利于创新型人才的培养。
面临知识经济和国际竞争的严峻挑战，世界各国的教育竞争已经发展为教育改革的竞争。同样具有儒家教育文化传统的东亚国家和我国台湾省纷纷改革大学招生考试制度，为我们提供了丰富的经验和借鉴。
我国高等教育已经进入了大众化的发展阶段，外部环境逐渐宽松，公众对高等教育的选择性逐渐加强。不失时机地推进高考制度改革，对于举办“人民满意的教育”，培养多样化的适用人才和创新型人才，开创基础教育与高等教育的新局面，具有十分重要的意义。
高考制度改革影响面大，专业性强，面对复杂的利益调整，牵一发而动全身，其困难不难想象，但改革势在必行。我们需要坚定改革的方向，通过理性、建设性、渐进性的方式，用改革的实践推进改革，使高考改革走出困境，将现在“最不坏的高考制度”，最终改变为“最好的高考制度”。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第十二章，具体描述了考试招生制度改革的蓝图，这也是公众最为关注的教育改革之一。
《纲要》指出，要以考试招生制度改革为突破口，克服“一考定终身”的弊端，推进素质教育实施和创新人才培养。按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，指导考试改革试点。完善专业考试机构功能，提高服务能力和水平。
完善高等学校考试招生制度。深化考试内容和形式改革，着重考查综合素质和能力。以高等学校人才选拔要求和国家课程标准为依据，完善国家考试科目试题库，完善统一命题和分省命题方式，保证国家考试的科学性、导向性和规范性。探索有的科目一年多次考试的办法，探索实行社会化考试。
逐步实施高等学校分类入学考试。高等学校普通本科入学考试由全国统一组织；高等职业教育入学考试由各省(自治区、直辖市)组织。探索实行高水平大学联考。成人高等教育招生办法由各省(自治区、直辖市)确定。深入推进研究生入学考试制度改革，加强创新能力考查，发挥和规范导师在选拔录取中的作用。
完善招生录取办法，建立健全有利于专门人才、创新人才选拔的多元录取机制。高等学校普通本科招生以统一入学考试为基本方式，结合学业水平考试和综合素质评价，择优录取。对特长显著、符合学校培养要求的，依据面试或者测试结果自主录取；高中阶段全面发展、表现优异的，推荐录取；符合条件、自愿到国家需要的行业、地区就业的，签订协议实行定向录取；对在实践岗位上作出突出贡献或具有特殊才能的人才，建立专门程序，破格录取。
而早在2009年6月，21世纪教育研究院发布了民间版高考改革方案，该方案以“受教育者的权利”为出发点，构建新的考试与招生制度。将21世纪教育研究院设计的高考改革方案与国家《教改规划》所设计教改方案对比分析，我们认为，有关高考改革的价值理念需要进一步清晰，路径也应更加明确。
一、高考改革的价值理念
从教育发展角度看，高考改革应体现四方面价值理念。
1．以学生为本。扩大考生选择考试与高校的权利，尊重和保护考生的个性。改变一张试卷考所有学生、所有学校按照高考分数的单一标准录取考生的情况，促进考试和选拔方式的多样化、多轨化、弹性化，促进学校和学生的双向选择，实现一名考生可以同时获得多所高校的录取通知书，以学生的自由选择权推进高校竞争。
2．保障并促进教育公平。保持和发扬高考制度的公平价值，通过考试立法和一系列制度建设，规范招生考试秩序，保障不同地区、不同人群享有大致相同的接受高等教育以及优质高等教育的机会。
3．落实高校招生自主权。通过高考考试改革和录取制度改革，扩大高校的招生自主权，使得高校能够录取到所需要的学生，为高校办出特色创造条件。同时，需要推进高校管理制度改革，构建校内学术民主的管理制度，公开、透明的招生录取制度，树立高校自主招生的公信力，保障扩大高校自主权的改革。
4．规范各级政府与学校行为，促进中小学素质教育。制订《考试法》以规范各级政府与学校的教育行为，改变对中学和教师的升学率评价。通过采取以能力为导向的多样化的考试选拔方式，引导中学的教学改革和课程改革，扩大学生的学习自主性，促进学生个性发展，减轻学业负担。
以此观察国家教改《规划纲要》提到的招生考试制度改革总原则——要以考试招生制度改革为突破口，克服“一考定终身”的弊端，推进素质教育实施和创新人才培养。按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，指导考试改革试点。完善专业考试机构功能，提高服务能力和水平——基本上体现了上述价值理念，但是，却未涉及《考试法》的立法和基本的考试制度建设，我们由此担心，招生和考试相对分离能否做到，新的考试格局能否形成？
二、高考考试制度改革
对于高考考试制度改革，国家教改《规划纲要》指出，“要探索有的科目一年多次考试的办法，探索实行社会化考试。要逐步实施高等学校分类入学考试。高等学校普通本科入学考试由全国统一组织；高等职业教育入学考试由各省(自治区、直辖市)组织。探索实行高水平大学联考。成人高等教育招生办法由各省(自治区、直辖市)确定。深入推进研究生入学考试制度改革，加强创新能力考查，发挥和规范导师在选拔录取中的作用。”
实行分类考试，显然有利于提高扩大考生的考试选择权，提高高校选拔的精准性。但从《规划纲要》提到的分类设想看，尚有诸多不明晰之处。
其一，全国统一组织的本科入学考，在考试录取中派什么用场？从教育部有关负责人的解释看，如果分类考试改革推进，将由全国统一的考试，取代现在的分省命题，那么，如果统一考试成绩是高考录取的重要依据，这无疑等于推翻过去多年来进行的分省命题改革，回到全国统一命题的高考模式。另外，如果高校还是将招生计划数分到各省，其结果必然是全国统一考试、各省单独划线、分省录取。
其二，高水平大学联考和全国统一组织的本科入学考是什么关系？哪些学校被列为高水平大学？参加高水平大学联考的学生，是否还要参加统一入学考？以现在的高校自主招生看，极有可能推行的模式是，学生先参加高水平大学联考，再参加全国统一考试，在统一考试中获得一定录取优惠。
我们赞成分类考试的改革思路，但有关分类考试的具体设想，与《规划纲要》有很大不同。
首先，探索高水平大学联考，并以此为基础推行全国统一的学业水平测试。高水平大学联考，现在已在部分自主招生高校中尝试，但联考只替代学校的自主笔试，参加联考获得自主招生资格的学生，还得参加统一高考。真正有突破意义的改革，应是学生参加联考，即可被录取，不再参加统一高考。而从维护升学录取的公平、公正出发，有必要从高水平大学联考发展为全国统一的学业水平测试，这类似于美国的SAT考试，一年可以考多次，考生可以拿最好的成绩去申请大学。这就建立起“学业水平测试+高校自主招生”的模式。
如果实行这一模式实行，考生的选择权扩大、一年多次考试可以实现、多元录取体系也将建立，更重要的是，国立公办大学可以在全国范围内，不按省市分计划录取，而可对申请者提出基本的学业水平测试成绩要求，然后基于学业水平测试成绩，结合考生的中学学习情况，进行综合评价。在录取中，为促进教育公平，可将地区因素、家庭因素作为多元化评价因素。对来自贫困家庭和落后地区的学生进行加分评价。
而且，对于《规划纲要》所提到的“探索进城务工人员子女在当地升学的办法”，这种模式也是解决的途径之一。由于国立高水平大学自主招生，学业水平测试面向全国，学生实则可以在全国任何一个地方报考，被全国高水平大学录取。
其次，地方本科院校的入学考试，可以以省命题，由于地方本科院校的办学资源主要来自当地，因此这些院校把更多的招生名额投放给当地，办学服务于当地的经济发展，是合理的。笔者的建议是，地方本科院校在招生时，有必要从均衡教育发展出发，借鉴重点高中把名额投放给初中的办法，把招生名额投放到具体的地级市或直接到县，这样，同一省内部，各县就不必再有升学率的竞争。推进县域内的均衡，就有了外部环境的支撑，否则，在教育锦标主义思维下，各县必然集中优势资源，追逐升学率，教师的轮换，也就难持续。
第三，高职高专的入学考试，则可完全放开，以学校自主招生为主，而不必再由省统一命题。从我国的教育发展看，目前每年的高考升学率已达到60%，随着适龄人口的减少，升学的竞争主要集中在本科层次，而高职高专有条件进一步放开。事实上，在北京、上海这些高等教育资源比较发达的地区，高职的自主招生已经深入推进，上海今年有24所高校实行自主招生，参加这些高校自主招生被录取的学生，不再参加高考。与现实对照，《规划纲要》在这方面提出的设想，略显落后。
总体看来，《规划纲要》所提的分类考试，并未从根本上扩大考生的考试选择权，以及学校的自主招生权。我们认为，高考考试制度改革，要建立以统一考试为基础的多轨道、多样化的考试制度，实现考生自主选择考试。为此，考试制度改革应主要包括以下两方面：
1．改革传统高考，实行多轨道、分层次的统一考试
实行多轨化和分层次的统一学科知识考试。研究型大学、普通本科院校和高职、专科院校，以及不同的学科，可分别采用不同的考试科目。
学科考试科目可分为多种组合，例如普通文科、普通理科、工程技术类、生物医学类、商科和管理类、艺术和体育类，等等。每科考试内容区分不同难度，例如语文1、语文2、语文3；数学1、数学2、数学3等，考生可根据自己的学科兴趣与能力选择不同类别、不同层次的考试。学科知识水平考试的有效期为一年。
这一改革增大了考试的选择性，避免了一张试卷考所有考生的粗陋，有利于考生扬其所长，根据自己的兴趣和特长选择考试科目。也有利于提高高校和学科招收人才的“精准性”。还可以改善对高中教育的引导，可以根据不同学生的需要制定学习的策略，而不是在同一个跑道、一个标准下竞争。
2．举行“全国学业能力水平测试”
增加全国统一的“学业能力水平测试”。“学业能力水平测试”的内容以考察学生基本的分析、判断、逻辑思维等能力为主，类似于美国的SA T考试，是对学生学业水平的标准评价，作为考生申请高校自主招生的门槛条件。学业水平测试可每年举行3次，有效期为两年。
三、高考录取制度改革
国家教改《规划纲要》公布后，舆论根据《纲要》的表述——高等学校普通本科招生以统一入学考试为基本方式，结合学业水平考试和综合素质评价，择优录取。对特长显著、符合学校培养要求的，依据面试或者测试结果自主录取；高中阶段全面发展、表现优异的，推荐录取；符合条件、自愿到国家需要的行业、地区就业的签订协议实行定向录取；对在实践岗位作出突出贡献或具有特殊才能的人才，建立专门程序，破格录取——将“多元录取机制”，概括为五种录取形式：择优、自主、推荐、定向、破格，并认为如果实行这五种录取方式，高考制度改革将有巨大突破。
我们一直赞成高考建立多元录取机制，但这种“多元录取”，与上述《规划纲要》所描述的多元录取形式完全不同，而是体现在评价指标的多元上。
从录取形式定义高考的多元录取机制，某种程度说，只是对现有录取形式进行概括，而非进行高考制度的实质突破。择优录取，这在每年的高考录取中，都被反复提及，高校的120%投档、校内优惠加分，都是为“择优”而设计，但这一择优并没走出分数至上的范畴；自主录取，从2003年起，我国开始高校自主招生试点，到今年，已有80所学校或的5%自主招生资格，这些高校都建立了“自主笔试+自主面试”的所谓“自主招生”模式，可经过八年试点，自主招生的公信力并未确立；推荐录取，这在去年的北大自主招生中已经尝试，其在全国39所中学中探索的中学校长实名推荐制，引来广泛争议，公正性被质疑不说，连北大自己也承认，这是“抢生源”的招数；定向录取和破格录取，就不用再多说了，这在我国高校录取中，已是老事物了。
多种录取形式，貌似给学生多个进入大学的渠道，但由于各种录取形式的评价方式不同（有的是社会评价，有的是高校评价，有的是中学评价）、录取标准不同、操作模式不同，从而容易引起争议。推荐录取、破格录取在现实中被广泛质疑，就是由于标准和尺度难以掌握，有可能成为滋生权钱、权势交易的温床。
真正意义的多元录取，当是建立多元评价体系。以美国高校的自主招生为例，其评价指标就包括SAT成绩、所在高中、高中学业成绩、发表论文、特长、推荐、家庭因素、种族因素、多元化等 16项。而且每一项指标都有具体的评分标准。通过这16项指标，可以考察一个学生的各方面素质，由此促使学生在中小学阶段发展个性、培养兴趣。简单地说，SAT高分者，在这一体系中，得到的评价可能与一个体育特长生一样；家庭贫困者，教育环境落后地区的学生，在这一体系中将得到多元化加分，由此实现教育的公正。
如果以这种评价指标的多元，再来审视《规划纲要》提到的多元录取方式，就会发现，多元评价指标体系，完全可以将多元录取方式涵盖，所谓择优录取，就是统一测试成绩，加上中学综合表现；所谓自主录取，就是高校根据自己的育人要求，进行个性考察；所谓推荐录取，实质是将中学的推荐，也作为评价学生的因素之一；所谓定向录取，就是根据考生的地区和就业选择，进行多元化评价；所谓破格录取，就是对特长学生进行更大程度的录取优惠。
《规划纲要》提到，“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”我们认为，自主招生、学生多次选择、分类考试、综合评价、多元录取这几者是合为一体的，我国高考制度改革，应立足高校的自主招生和学生的多次选择，探索透明、清晰、可将学生个性、特长纳入评价的多元评价体系，这才是高考制度改革的最大突破。具体而言，探索多元化的录取方式，包括“全国学业水平测试+高校自主招生”模式、“统一学科知识考试+集中录取”模式、自主考试等不同模式。
1．“全国学业能力水平测试+高校自主招生”模式
这种模式主要适用于985高校和211院校，主要对象是参加自主招生的考生。高校提出“全国学业水平测试”的成绩作为申请门槛要求，对达到要求的申请者进行面试，结合申请者的学业水平测试成绩，中学学业成绩，综合表现，自主录取学生。考生可以申请多所学校，同时获得多张录取通知书。被录取的学生不再参加统一学科知识考试。
2．“统一学科知识考试+集中录取”模式
这种模式即为现行高考录取模式，不同之处是对考试进行多轨化和分层改革。考生可以自主选择参加何种层次的考试，学校也可提出考试科目与层次要求。这种模式适用于部分211高校和地方本科院校。
3．自主考试模式
这种模式完全由高校自行确定、选择考试方式，自主录取学生。适用于高职高专院校。
推进以上考试制度与录取制度改革，我们建议可以采取“放开两头、稳住中间、逐步渗透”的方式，以985高校、高等职业学校、民办学校和艺术类高校为突破口，逐步实现所有高校的自主招生。同时，可结合当前教育现实，分三个阶段推进：
1．第一阶段（2010年～2015年）
（1）推行多轨化、分层次的学科知识考试改革
对现行高考实行多轨化改革，打破所有考生考一张试卷的格局，考生可以根据自己的情况选择学科和层次，高校在录取中可自主提出学科和层次要求。
（2）制订“学业能力水平测试”方案并开展试点
由国家教育考试部门制定全国学业能力水平测试的方案，并选择部分地区和学校进行试点。
（3）扩大985高校自主招生
目前实行的高校5%自主招生，考生的选择权十分有限。自主招生录取制度改革，应该朝着考生可拿到多张录取通知书的方向，通过增加考生选择学校的权利，加强学校之间在教学质量、管理和服务水平方面的竞争。
985、211高校的自主招生改革可采取两种方式推进。一是实行高校联考，比如985高校联考、211高校联考，在联考基础上对考生进行面试考查。自主录取的学生，不再参加统一高考。
二是采取“统一学科考试+自主招生+集中录取”的模式。在全国学业能力水平测试尚未推行之前，以统一高考成绩作为申请门槛，高校再分别进行自主招生。高考成绩公布后，高校提出申请成绩要求，6月底至7月底，进行自主招生录取。取消北京大学、清华大学等校的“零志愿”，考生可以平行申请4所学校，并获得多张录取通知书。由高校进行确认后，将余下的招生名额投入集中录取。集中录取阶段采取原来的填报志愿方式。这种方式，用高考成绩保证基本公平，多张录取通知书扩大考生的选择权，学校两次录取，提高了资源配置率。
（4）地方本科院校采用传统方式招生
地方本科院校的录取，仍采用集中录取方式，即学校提出考生考试科目和层次要求，学校根据考生考试成绩与志愿，依次投档、录取。
（5）高职高专多种形式的自主招生
各地高职和专科院校，可根据不同情况自行确定考试和录取方式。例如可选择：（1）在高三会考成绩基础上的自主测试和申请入学；（2）有关高校联合举行学科知识水平考试，然后自主招生；（3）参加全国统一的学科知识水平考试，然后自主招生；（4）办学质量优良的高职学校，可实行自主考试、自主录取。
2．第二阶段（2015年～2020年）
全国学业能力水平考试、学科知识考试并存，985高校、211高校学校可以采取“全国学业水平测试+高校自主招生”的方式，以全国学业水平考试为申请门槛成绩，自主录取学生，逐步扩大自主招生的比例。完成录取的学生，不再参加集中高考。
高校可自主确定以何种方式，包括多次“学业水平测试+自主招生”或者“自主招生+集中录取”等，进行多次录取。高校实行学生可以拿到多张录取通知书的自主招生，必然面临教育资源无法一次充分配置的问题，而采取“自主招生+集中录取”的方式，可以通过多次录取，使教育资源有效配置。由此建立多次考试、多次录取的招生考试格局。
地方本科院校的招生，以学科考试、集中录取为主，尝试向自主招生方向发展。
3．第三阶段（2020年以后）
建立起多次考试、多次录取、自主招生、多元评价的招生考试新格局。
四、高考改革的配套措施
高考制度改革是整体教育改革的中心环节之一，需要进行缜密的整体设计，在试点的基础上分步推进，并进行相应的配套改革。
1. 制订《考试法》，将考试招生纳入法制轨道
加快《考试法》制订，以法律形式明确受教育者的考试权益，明确政府、考试组织机构、大学、中学在考试、招生中的权利与责任，严厉打击考试作弊行为，追究政府、考试组织机构、大学、中学在考试招生中弄虚作假、侵犯受教育者权益的法律责任。
2．推进高校管理改革，建立高校自主招生公信力
需要通过高等学校内部管理制度改革，建立高校自主招生的公信力，降低自主招生导致高考腐败的风险。
首先是信息公开。目前高校的自主招生，信息公开极其有限，公众难以进行监督，从而对自主招生充满质疑。全部、全程公开自主招生的信息，可以有效打消社会的疑虑。为此，需要建立高校自主招生信息公开机制，以及中学教育质量监控体系。同时，需要在大学实行学术本位管理，发挥教授治学的作用，减少行政因素对招生等教育事务的干涉，减少招生过程中权钱交易等腐败行为。
建立问责制。无论大学还是中学，发现弄虚作假的，要公开揭露，并承担相应责任，取消有关的资格和招生权利。
3．构建不同类型教育的“立交桥”
与自主招生、多次录取对应，高校应推行完全学分制教学管理，探索沟通不同类型教育的“立交桥”，完善招生、培养、就业服务体系。
完全学分制教学管理，可打破上学时间局限、学科与专业局限、学校局限，扩大学生选时、选课、选科、选师的自由。不同类型教育的“立交桥”，可打破高校之间的壁垒，通过课程认证、学分互换等制度，形成学生可以在研究型大学与其它大学、普通高校与职业高校之间流动的通道，以及灵活地接受高等教育的多种形式，从而实现学生的“学习自由”，并减缓一次性高考的压力，促进高校教育竞争。
4．实行高考报名社会化
实行高考报名社会化。考生直接到户口所在的派出所或居委会报考，高校的录取通知书直接发送给考生。此举可以将高考结果与高中学校隔离，使得地方政府难以按升学率对学校进行精确排名。
5．改革考试加分政策
在调查研究的基础上，清理目前的各种高考加分政策。原则是尽可能地减少加分项目，必须保留的应降低分值，以保障全体考生公平地参与高考竞争。今后，地方行政部门不得自行增加加分项目，如需增加需经由省级人民代表大会审议通过。
6．均衡研究型大学生源分布，保障农村学生的入学机会
改变国立的研究型大学招生本地化的弊端，扩大人口大省和西部地区的招生名额，逐渐均衡各地考生获得优质高等教育资源的机会。
保障农村学生公平接受研究型大学的教育机会。参照发达国家的有关做法，可规定国立重点高校录取农村生源的比例（例如不低于30%），在自主招生中对农村家庭学生实行同等分数情况下优先录取或对农村家庭学生加分，弥补农村学生因基础教育质量所造成的与城市学生的差距。
7．降低英语分数权重
目前多数省份高考科目中，语文、数学、英语3门主课的分数，满分均为150分。有必要降低英语的分数权重，例如改为满分100分甚至80分，从而恢复母语教育的核心价值，并减少英语成绩对农村学生的影响。
待条件成熟时，可考虑在6月初的统一高考中取消英语考试，实行一年多次的英语等级考试，成绩保留两年。不同高校可指定所需的英语分数。
8．培育中介组织，提高考试服务质量
由国家和地方教育考试中心提供考试服务，是现阶段保障考试权威性的需要。从长远看，考试机构应更加专业化，并通过专业组织之间的竞争，提高考试技术、测量和评价水平。可通过培育社会中介组织，逐步实现考试机构和考试的社会化。
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